Frankfurter Allgemeine Zeitung, 05.06.2012

 

Energiewende-Demokratie

Netzausbau, Öffentlichkeit und Bürgerbeteiligung / Von Jasper von Altenbockum

Zur "Herkulesaufgabe" der Energiewende gehört es, dass die allgemein vorausgesetzte Zustimmung in der Bevölkerung erst noch die Probe aufs Exempel bestehen muss. Weder ist abzusehen, ob sich die Bevölkerung an eine radikal veränderte Kulturlandschaft ("Verspargelung") gewöhnen lässt, noch ist klar, wie sehr der dringend notwendige Netzausbau auf den Widerstand der jeweils betroffenen Bürger stoßen wird. Beides (vom Strompreis zu schweigen) ist der Lackmustest auf den Konsens, der die Ära der ideologischen Schlachten um die Atomkraft abgelöst haben soll. Nicht durch diese Kämpfe jedoch war die Allparteienfront der Energiewende gewarnt. Die ersten gesetzgeberischen Schritte fielen mit der Debatte darüber zusammen, welche Konsequenzen aus den Protesten gegen "Stuttgart 21" zu ziehen sind. Da die Energiewende aber nicht die Zeit hat, die es braucht, um den Stuttgarter Hauptbahnhof tiefer zu legen, muss sie nun das Kunststück fertigbringen, Verwaltungsverfahren zu beschleunigen und gleichzeitig die Bürgerbeteiligung zu intensivieren. Wie soll das gehen?

Nicht erst die Energiewende stößt auf dieses Dilemma. Schon die Erweiterung des EU-Binnenmarkts hat dazu geführt, dass Planungsverfahren (nicht nur in der Energiewirtschaft) verkürzt wurden und die Bürgerbeteiligung angepasst werden musste. Das hat dazu geführt, dass das Verwaltungsverfahrensgesetz als der zentrale Ort einer einheitlichen Regelung des Planfeststellungsverfahrens ausgedient hat. Und nicht erst "Stuttgart 21" hat die Planungsbehörden mit wachsendem Widerstand gegen die Beeinträchtigung durch Infrastrukturmaßnahmen konfrontiert. Der Stuttgarter Protest zeigte allerdings, dass sich die bislang im Planfeststellungsverfahren vorgesehenen Formen der Bürgerbeteiligung auch dort nicht bewährten, wo mit einer ideologisch aufgeladenen Diskussion nicht zu rechnen ist. Die Verfahren zumeist zum Ausbau von Flughäfen wiesen in dieselbe Richtung. Das Prinzip "Gründlichkeit vor Schnelligkeit" wurde dort in teilweise monatelangen öffentlichen Erörterungsterminen ad absurdum geführt, war nicht mehr Blitzableiter, sondern zog das Gewitter noch magisch an.

Das Gesetz zur Beschleunigung des Netzausbaus und das neue Energiewirtschaftsgesetz zogen daraus im vergangenen Jahr die ersten Konsequenzen. Der jetzt vorgelegte "Netzentwicklungsplan" der Netzbetreiber ist deshalb schon mit neuen Formen der Bürgerbeteiligung verbunden. Das novellierte Energiewirtschaftsgesetz legt fest, dass der Plan sechs Wochen im Internet bekanntgemacht werden muss und sich die Öffentlichkeit bis zwei Wochen nach Ende der Auslegung äußern darf. Auch der jährliche "Szenariorahmen", der von den Netzbetreibern zum ersten Mal im Juni 2011 vorgelegt wurde, muss veröffentlicht werden, um "Gelegenheit zur Äußerung" zu geben. Spätestens mit der Beteiligung des Bundestags am Netzentwicklungsplan ist die Öffentlichkeit abermals im Spiel - durch Parlamentsbeschluss wird der Netzentwicklungsplan per Gesetz zum "Bundesbedarfsplan" (voraussichtlich Ende dieses Jahres).

Doch bis dahin dürfte sich das Interesse der Bürger in Grenzen halten, denn erst dann wird die Trassenführung auf wenige hundert Meter genau festgelegt. Das geschieht erstmals - manche halten das für verfassungswidrig - nicht mehr in Form von Raumordnungsverfahren der jeweiligen Länder, sondern als "Bundesfachplanung" - weil und soweit es sich um grenzüberschreitende Höchstspannungsleitungen handelt. Die Bundesnetzagentur lädt dafür zu einer "Antragskonferenz" nicht nur die Behörden der Länder ein, sondern auch - über Tageszeitungen und das Internet - die Öffentlichkeit. Die Einladung dient in deren Fall aber nur der Information, nicht der Mitbestimmung. Die soll erst nach Ende der Antragskonferenz - aber vor dem Planfeststellungsverfahren - einsetzen. "Jede Person, einschließlich Vereinigung", kann sich laut dem Gesetz über die Beschleunigung des Netzausbaus zu den Ergebnissen der Antragskonferenz schriftlich äußern. Anschließend findet eine mündliche Erörterung statt, die in die Entscheidung der Bundesnetzagentur über die "Bundesfachplanung" eingeht (voraussichtlich bis Ende 2013). Erst dann beginnt das Planfeststellungsverfahren - und das Verfahren der Bundesfachplanung wiederholt sich auf der Grundlage einer genauen Trassenführung: Antragskonferenz, schriftliche Einwendungen, mündliche Anhörung, Rechtsmittel.

Neu an diesem Verfahren ist, dass eine Bürgerbeteiligung nicht erst stattfinden soll, wenn die Planung schon beschlossene Sache ist und deshalb leicht als "Alibiveranstaltung" hingestellt werden kann. Auch die Einrichtung eines "Projektmanagers" ist neu. Er dient nicht als Mediator à la Geißler, sondern als eine Art Thomas Gottschalk der Behörden, also als Moderator. Diese und andere Ideen (wie die Veröffentlichung von Dokumenten und Stellungnahmen im Internet) sind nicht neu; sie stammen aus dem Immissionsschutz, der Umweltverträglichkeitsprüfung, dem Umweltinformationsgesetz oder aus dem Baugesetzbuch, wo sie teilweise wiederum auf EU-Recht zurückgehen. "Durch die Bündelung der verschiedenen Beteiligungs-Instrumente und vor allem deren Ausweitung auf alle Verfahrensschritte ist mit Blick auf den Aspekt der Bürgerbeteiligung jedoch eines der modernsten Gesetze entstanden", heißt es in einer Studie der Konrad-Adenauer-Stiftung über das Netzausbaubeschleunigungsgesetz.

Damit wird zwar der "Grundrechtsschutz durch Verfahren" weiterentwickelt, wie ihn das Bundesverfassungsgericht in den siebziger Jahren zu Hochzeiten der Anti-Atom-Bewegung anmahnte. Doch Anhängern einer Legitimation nicht durch Verfahren, sondern durch Beratung ("deliberative Demokratie") ist das zu wenig. Eine bloße Information der Öffentlichkeit im Frühstadium der Planung reicht ihnen nicht aus; sie wollen eine Mitwirkung von Beginn an, eine kontinuierliche Beteiligung, den Konsens durch Kommunikation. Das aber wirft neue Fragen über Rechtsstaatlichkeit, über Pflichten und Rechte der Exekutive auf - was nutzt der beste Konsens nach intensiver Beteiligung der Öffentlichkeit, wenn der Verwaltung vor Gericht gravierende Versäumnisse nachgewiesen werden können, die auf ebenjenem zwanghaften Konsens beruhen? Und wie verbindlich sind früh erzielte Einigungen in späteren Planungsphasen? Wo endet das berechtigte Interesse der breiten Öffentlichkeit, wo beginnt der Rechtsschutz unmittelbar betroffener Bürger - der sich dann auch gegen anderweitig geäußerte Interessen der Öffentlichkeit richten kann?

Solche Fragen begleiten auch den Versuch, das Verwaltungsverfahrensgesetz wieder zur Klammer der Fachgesetze zu formen und damit eine einheitliche Regelung für Bürgerbeteiligung und Planfeststellung zu erreichen. Das soll das "Gesetz zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren" bewerkstelligen, das in erster Lesung im Mai im Bundestag behandelt wurde. Doch dessen Bestimmungen gehen teilweise hinter die Regelungen zurück, die für den Netzausbau gelten. Ein Beispiel: Auf die frühe Beteiligung der Öffentlichkeit, die im Falle des Netzausbaus obligatorisch ist, müssten die Behörden laut novelliertem Verwaltungsverfahrensgesetz nur "hinwirken". Der Bund Deutscher Verwaltungsrichter kommentierte solche und andere Errungenschaften des Gesetzes deshalb mit dem Sprichwort: "Der Berg kreißte und gebar eine Maus."